Il 5 luglio p.v. la Fondazione Inarcassa presenterà i risultati dello studio, realizzato da Andersen Tax and Legal, sulle aggregazioni tra professionisti, tema di particolare attualità alla luce delle proposte di legge in corso di esame in Parlamento in materia fiscale.
Si è svolta ieri, alla presenza del Presidente della Fondazione Inarcassa, ing. Franco Fietta, presso l’Università degli Studi di Napoli Federico II, la premiazione dei vincitori del premio Marco Senese:
- Giovanni Kisslinger con il “Progetto di Struttura Polifunzionale per la Salute (S.P.S.)"da destinare ai Servizi Territoriali nel Comune di Quarto (NA)
- Giuseppe Ragonese con il “Progetto SIMON: System Intelligent Monitoring" – piattaforma di controllo intelligente per il monitoraggio degli impianti solari.
Per evitare il blocco dei cantieri finanziati con le risorse del PNRR, il governo, nell’ultimo decreto legge n. 50/2022 – Decreto “Aiuti” – ha previsto nuove misure, volte a fronteggiare, nel settore degli appalti pubblici di lavori, gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione non prendendo in considerazione i professionisti del settore.
Lo studio sugli effetti dei ribassi presentato dalla Fondazione Inarcassa il 26 maggio u.s. è stato espressamente richiamato dal Senatore Andrea De Bertoldi nell'ambito della discussione sul nuovo Codice Appalti. La voce degli ingegneri e architetti liberi professionisti arriva nelle aule parlamentari e attrae l'interesse di tutte le parti politiche. A riprova, segue l'elenco degli ordini del giorno più importanti per gli associati:
Come ogni mese si rassegnano i principali profili di illegittimità segnalati alle Stazioni Appaltanti, aventi l’effetto di ledere la dignità morale e professionale dei professionisti del settore.
Le azioni di contrasto.
Nel mese di maggio 2022, 3 sono state le amministrazioni diffidate, 1 l’esposto notificato all’ANAC.
Si fa riferimento, nello specifico, al Comune di Corsico (MI), alla Sovrintendenza di Roma Capitale ed al Consorzio Lunense (SP).
Per ciò che riguarda le irregolarità riscontrate:
Avv. Riccardo Rotigliano
Avv. Giuseppe Acierno
Cons. Stat., sez. V, sent. n. 1785/2022: niente elementi economici nell'offerta tecnica.
Il divieto di commistione tra offerta tecnica e offerta economica impone che nell'ambito della prima non sia presente alcun elemento di tipo economico, di per sé idoneo a violare il principio di segretezza delle offerte (e nello specifico dell'offerta economica), posto a tutela dei più generali principi di trasparenza e par condicio, nonché di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa. Peraltro, il richiamato principio di segretezza comporta che vada evitata non solo l'effettiva conoscenza di tali elementi economici in sede di offerta tecnica, ma anche il semplice rischio che ciò possa avvenire.
Ne consegue che la sola possibilità di conoscenza del contenuto anche parziale dell'offerta economica, prima di quella tecnica, è idonea a compromettere l'imparzialità della valutazione effettuata dalla commissione giudicatrice.
Si è espresso in questi termini il Consiglio di Stato nella pronuncia in commento, che offre un'interpretazione alquanto restrittiva del divieto di commistione tra offerta tecnica e offerta economica.
Roma Capitale aveva indetto una procedura aperta da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Alla procedura di gara partecipavano solo due concorrenti. Uno dei due veniva escluso in quanto la commissione giudicatrice rilevava che nell'ambito dell'offerta tecnica erano stati prodotti il computo metrico estimativo dell'impianto sportivo e il piano di manutenzione, con l'evidenziazione dei relativi valori economici. Il concorrente escluso impugnava tale provvedimento davanti al giudice amministrativo di primo grado, denunciandone l'illegittimità. Secondo il ricorrente, l'indicazione nell'ambito dell'offerta tecnica dei costi di manutenzione e del computo metrico estimativo non era di per sé idonea a far dedurre la misura dell'offerta economica, non sussistendo quindi alcuna violazione del principio di segretezza delle offerte. Il giudice amministrativo ha respinto il ricorso. Ciò in quanto, la clausola del disciplinare di gara che veniva in considerazione non si era limitata a vietare l'inserimento nell'offerta tecnica di elementi di quantificazione economica, ma aveva altresì specificato che nell'offerta tecnica non dovevano essere evidenziati i costi di manutenzione. L'evidenziazione di tali costi in fase di valutazione dell'offerta tecnica era, infatti, idonea a determinare un condizionamento tale da alterare l'imparzialità della commissione giudicatrice. Contro la decisione del TAR Lazio il concorrente ha proposto appello davanti al Consiglio di Stato.
Il motivo fondamentale dell'appello riprende quanto già esposto nel ricorso di primo grado. Secondo l'appellante l'indicazione dei costi di manutenzione non poteva violare il principio della segretezza, dal momento che non consentiva in alcun modo di ricostruire l'offerta economica. Inoltre, lo stesso capitolato di gara prevedeva che il programma di manutenzione dovesse indicare lo stesso livello di investimenti previsto nel piano economico finanziario messo a disposizione dall'ente committente, non essendo quindi preclusa l'indicazione dei relativi costi.
Accanto a questo motivo centrale l'appellante ne ha avanzato un secondo. Esso si fonda sulla ritenuta nullità della clausola del disciplinare di gara che prevede che l'offerta tecnica non dovesse contenere i costi di manutenzione. Tale clausola non rispetterebbe i criteri di ragionevolezza e proporzionalità, e si porrebbe quindi in violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione dalle gare, essendo quindi da considerarsi nulla. Il divieto di commistione.
Entrambi i motivi di appello sono stati respinti dal Consiglio di Stato. Relativamente all'argomento centrale sollevato dal ricorrente, il Consiglio di Stato ricorda come nell'elaborato progettuale presentato dallo stesso era stato allegato il computo metrico estimativo dell'impianto sportivo e il piano di manutenzione, con la relativa quantificazione dei costi. Riprendendo quanto già affermato dal giudice di primo grado, il Consiglio di Stato ribadisce che questa formulazione dell'offerta si pone in evidente contrasto con la clausola del disciplinare di gara, che non si è limitata a vietare che nell'ambito dell'offerta tecnica fossero presenti elementi di quantificazione di natura economico – finanziario, ma ha esplicitamente previsto che nella stessa non dovessero essere indicati i costi di manutenzione. Al riguardo, il Consiglio di Stato ricorda il consolidato orientamento giurisprudenziale che in termini assolutamente rigorosi afferma come, nel caso di utilizzo del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, la netta separazione tra la fase di valutazione dell'offerta tecnica e quella di apertura dell'offerta economica comporta, in aderenza al principio di segretezza (dell'offerta economica), che fino a quando non si sia conclusa la valutazione degli elementi tecnici non è consentito alla commissione giudicatrice di conoscere gli elementi economici, al fine di evitare ogni possibile influenza dei secondi sull'attività valutativa dei primi.
Sempre la giurisprudenza ha ripetutamente affermato che il principio di segretezza va letto non solo in termini fattuali ma anche di probabilità. In sostanza, tale principio deve tutelare non solo l'effettiva lesione del bene, ma anche il semplice rischio di pregiudizio. Ciò significa che anche la semplice possibilità di conoscenza dell'offerta economica in un momento precedente o contestuale alla valutazione dell'offerta tecnica sarebbe idonea a compromettere la garanzia di imparzialità dell'attività valutativa della commissione giudicatrice.
Queste affermazioni vanno considerate alla luce della ratio propria del principio di segretezza dell'offerta economica. Tale ratio va individuata nell'esigenza di presidiare i più generali principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, da declinare in termini di trasparenza e par condicio dei concorrenti, nell'ottica di garantire un lineare e corretto iter di valutazione delle offerte, che contempla l'attribuzione di punteggi all'offerta tecnica in una fase che non deve essere influenzata dalla conoscenza dell'offerta economica.
Secondo il rigoroso indirizzo giurisprudenziale sopra ricordato, il condizionamento nella valutazione dell'offerta tecnica assume rilievo anche in termini potenziali. In altri termini, la conoscenza di elementi economici in sede di valutazione dell'offerta tecnica produce comunque, anche in via meramente potenziale e quindi a prescindere dal fatto che ciò sia concretamente avvenuto, un effetto distorsivo sull'attività valutativa della commissione giudicatrice. Anche in relazione a tali affermazioni si deve ritenere legittima la clausola del disciplinare di gara che ha previsto a pena di esclusione il divieto di inserire nell'offerta tecnica i costi di manutenzione. Clausola che, di conseguenza, non può in alcun modo considerarsi posta in violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione dalle gare. Né vale l'argomento sollevato dall'appellante che fa riferimento alla previsione del disciplinare secondo cui il programma delle manutenzioni deve prevedere lo stesso livello di investimenti indicato dal piano economico finanziario messo a disposizione dell'ente committente. Tale previsione, infatti, non contiene alcun obbligo, neanche indiretto, a indicare i costi di manutenzione.
Resta l'argomento centrale avanzato dall'appellante: l'indicazione dei costi di manutenzione non avrebbe comunque consentito di ricostruire l'offerta economica del concorrente, che consisteva in un rialzo percentuale sul canone di gestione posto a base di gara. Il Consiglio di Stato ammette che secondo un certo indirizzo giurisprudenziale il principio di separazione tra offerta tecnica e offerta economica (divieto di commistione) non può essere interpretato in maniera indiscriminata, ma impone una valutazione da effettuare in concreto, in relazione alle caratteristiche della singola fattispecie. Tuttavia nel caso di specie il giudice amministrativo ha ritenuto che l'indicazione dei costi di manutenzione nell'offerta tecnica violasse effettivamente il principio di segretezza dell'offerta economica.
Infatti, secondo il Consiglio di Stato tale indicazione consente agevolmente alla commissione giudicatrice, mediante una semplice operazione matematica, di definire l'importo del canone di gestione offerto, così influenzando l'imparzialità della valutazione della commissione stessa.
Il divieto di commistione tra offerta tecnica e offerta economica è un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa che, come visto, si fonda sull'assunto che la conoscenza anticipata di elementi dell'offerta economica in sede di valutazione dell'offerta tecnica potrebbe indebitamente influenzare la valutazione di quest'ultima.
Cons. Stat., sez. IV, sent. n. 1797/2022: insindacabili dal giudice le scelte tecniche della commissione giudicatrice.
Nelle gare pubbliche la valutazione delle offerte e l'attribuzione dei punteggi rientrano nella discrezionalità della commissione giudicatrice con la conseguenza che, salvo il limite della abnormità della scelta tecnica, devono ritenersi inammissibili le censure che riguardano il merito di valutazioni per loro natura opinabili.
Secondo un costante insegnamento della giurisprudenza, nelle gare pubbliche, per quanto attiene la valutazione delle offerte, il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione opera alla stregua di una sufficiente motivazione quando l'apparato delle voci e sottovoci fornito dalla disciplina di gara, con i relativi punteggi, sia sufficientemente chiaro, analitico ed articolato, così da delimitare adeguatamente il giudizio della commissione nell'ambito di un minimo ed un massimo, e da rendere comprensibile l'iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo così di controllarne la logicità e la congruità, con la conseguenza che, solo in difetto di questa condizione, si rende necessaria una motivazione discorsiva dei punteggi numerici.
È, dunque, evidente come la sufficienza del punteggio numerico ad integrare una motivazione adeguata si leghi inscindibilmente al grado di analiticità e dettaglio dei criteri di valutazione e della ponderazione relativa attribuita a ciascuno, nonché all'adeguatezza dello scarto tra il minimo e il massimo nella forbice per ciascun criterio. È altresì principio consolidato in giurisprudenza quello secondo cui le valutazioni operate dalla commissione di gara sulle offerte dei concorrenti sono caratterizzate da un'ampia discrezionalità tecnica, per cui queste sono censurabili davanti al Giudice Amministrativo soltanto in caso di errori o illogicità manifeste, non potendo il Giudice sostituire la propria soggettiva valutazione a quella della stazione appaltante.
Quale logica conseguenza si ha che le censure che attengono al merito di tale valutazione (seppure opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il Giudice Amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutivo, fuori dai casi tassativi ex art. 134 d.lgs. n. 104 del 2010, con salvezza per l'ipotesi limite della scelta tecnica abnorme. Ne deriva ancora che, per sconfessare il giudizio della commissione giudicatrice, non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l'evidente insostenibilità del giudizio tecnico posto in essere.
In altre parole, le valutazioni operate dalle commissioni di gara delle offerte tecniche presentate dalle imprese concorrenti, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti.
