L’appalto integrato alla luce della nuova normativa sugli appalti.
La l. n. 108/21, di conversione del d.l. n. 77/21, conferma la possibilità per le stazioni appaltanti di affidare congiuntamente la progettazione e l’esecuzione delle opere del PNRR e del PNC. L’art. 48, co. 5, del testo normativo, così come proposto dall’esecutivo, è stato, infatti, integralmente confermato in sede di conversione dal Parlamento. Invero, solo per le procedure finanziate in tutto o in parte dal PNRR e PNC le stazioni appaltanti destinatarie delle risorse possono ricorrere allo strumento dell’appalto integrato sulla base del progetto di fattibilità tecnico ed economica.
Lo strumento ancora non è pienamente fruibile dalle stazioni appaltanti, in quanto non sono ancora stati definiti i contenuti essenziali dei documenti necessari all’elaborazione del piano di fattibilità economico-finanziaria.
È confermata, inoltre, la previsione secondo la quale “l’affidamento avviene mediante acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta ovvero, in alternativa, mediante offerte aventi a oggetto la realizzazione del progetto definitivo, del progetto esecutivo e il prezzo”.
L’operatore economico, pertanto, dovrà presentare un'offerta progettuale che contenga i contenuti di una progettazione definitiva o della progettazione definitiva ed esecutiva. L’offerta dovrà indicare, sia nel caso del solo progetto definitivo, sia del definitivo ed esecutivo, distintamente il corrispettivo per la progettazione definitiva, per la progettazione esecutiva e per l’esecuzione dei lavori. Altri, tre elementi di portata semplificatoria sono stati confermati in sede di conversione:
- è sempre convocata la conferenza dei servizi sul progetto di fattibilità tecnico ed economica con le modalità di cui all’art. 14-bis della l. n. 241/90, entro cinque giorni dall’aggiudicazione, ovvero dalla presentazione del progetto definitivo da parte dell’affidatario;
- alla conferenza dei servizi partecipa anche l’affidatario, che dovrà recepire le eventuali prescrizioni;
- tutte le prescrizioni devono condurre ad una revisione del progetto di fattibilità e non essere rinviate al livello di progettazione superiore. Sarà il RUP a validare ed approvare ciascuna fase progettuale ed è previsto, inoltre, il punteggio premiante attribuito all’operatore economico che utilizzi nella progettazione metodi e strumenti BIM.
Tale ultima previsione, nonostante indichi precisamente che le piattaforme progettuali dovranno essere interoperabili ed in formato aperto non proprietario, tuttavia, appare necessitare di coordinamento con il d.m. n. 560/17.
Se da un lato il Parlamento ha confermato l’intento del governo di fornire alle stazioni appaltanti destinatarie dei fondi PNRR e PNC una soluzione tecnica concreta per la realizzazione delle opere pubbliche entro il 2026, dall’altro all’art. 52, co. 1, del d.l. n. 77/21, non ha dimenticato le altre stazioni appaltanti destinatarie di altre fonti di finanziamento nazionali e comunitarie, prorogando dal 31 dicembre 2021 al 30 giugno 2023 l’appalto integrato tout court.
Gli elenchi cui attingere per gli affidamenti diretti.
L'istituzione di elenchi o di albi di operatori economici è la soluzione ottimale per l'individuazione facilitata dei soggetti ai quali le stazioni appaltanti possono affidare direttamente appalti di beni, servizi e lavori, in via derogatoria entro le fasce di valore stabilite dal decreto Semplificazioni, aggiornate dal decreto PNRR.
La nuova formulazione dell'articolo 1, co. 2, lett. a), del d.l. n. 76/2020, prodotta dalle modifiche apportate dal d.l. n. 77/2021, stabilisce che le amministrazioni possono procedere ad affidamento diretto, per servizi e forniture di valore inferiore ai 139.000 euro e per lavori di valore inferiore a 150.000 euro, senza particolari vincoli nella scelta dell'operatore economico, ma dovendo, comunque, rispettare i principi di cui all’art. 30 del Codice, e individuare l'affidatario tra soggetti in possesso di pregressa e documentata esperienza, anche tra coloro che risultano iscritti in elenchi o in albi costituiti dalla stazione appaltante.
Il ricorso agli elenchi è uno dei due percorsi possibili per l'individuazione dell'operatore economico con il quale procedere all'affidamento diretto, permanendo, come alternativa, alla singola indagine di mercato condotta con differenti metodologie (analisi di listini o di cataloghi elettronici, verifica degli affidamenti per lo stesso tipo di lavoro, servizio o fornitura effettuati recentemente da altre amministrazioni, richiesta di due o più preventivi).
Le caratteristiche degli elenchi, per risultare rispondenti ai principi del citato art. 30, devono essere quelle definite dalle Linee Guida ANAC n. 4, per le quali l'istituzione dell’elenco deve essere adeguatamente pubblicizzata, l'elenco deve essere sempre aperto a nuove iscrizioni (registrate periodicamente) e l'utilizzo dello stesso deve essere disciplinato da precisi criteri (da quelli più semplici, come il sorteggio, a quelli più complessi, legati alla combinazione tra requisiti).
L'avviso pubblico istitutivo dell’elenco e le relative regole di utilizzo danno attuazione ai principi di adeguata pubblicità e di trasparenza che le stazioni appaltanti devono applicare anche nelle procedure di affidamento diretto, in particolare quando esse abbiano a oggetto interventi finanziari con risorse dell'Unione Europea, come evidenziato dalla Commissione UE e dalla Corte di Giustizia Europea, sez. V, con la sentenza C-260/14 e C-261/14 del 26 maggio 2016.
La costituzione di elenchi o di albi di operatori economici, nella prospettiva di ottimizzazione dei percorsi di individuazione dei soggetti con i quali procedere ad affidamento diretto, richiede una configurazione degli stessi come sistemi di qualificazione evoluti, che comportino l'acquisizione di varie tipologie di informazioni, finalizzate a facilitare lo sviluppo dei processi di scelta grazie ad elementi specificativi delle precedenti esperienze, dell'assetto organizzativo o della solidità economico-finanziaria.
La necessaria definizione delle regole che disciplinano l'estrazione dall'elenco deve inoltre tener conto dell'applicazione del principio di rotazione, richiesta esplicitamente ora anche dalla nuova formulazione del co. 2, lett. a), dell'art. 1 del d.l. n. 76/2020.
Ridotto il numero di soggetti da invitare alle procedure negoziate.
Le stazioni appaltanti possono sviluppare procedure negoziate con confronto competitivo con un numero limitato di operatori economici per l'affidamento di lavori, beni e servizi, nella fascia di valore compresa tra il limite per l'affidamento diretto e le soglie di rilievo comunitario, ma non possono fruire di alcune ottimizzazioni riservate alle sole procedure aperte.
Le modifiche introdotte dal d.l. n. 77/2021 alla disciplina derogatoria degli affidamenti sottosoglia, definita dall'art. 1 del d.l. n. 76/2020, consentono alle amministrazioni di sviluppare procedure di gara semplificate per beni e servizi da 139.000 euro alle soglie UE, nonché per lavori da 150.000 a 1.000.000 di euro, invitando un numero minimo di cinque operatori economici, mentre, per le procedure aventi a oggetto lavori tra 1.000.000 di euro e 5.350.000 euro, l'invito deve coinvolgere almeno dieci operatori.
La riformulazione della disposizione contenuta nel co. 2, lett. b), dell'art. 1 del d.l. n. 76/2020 riduce il numero dei soggetti da invitare, ma mantiene tutte le garanzie relative alla pubblicità della procedura, con l'obbligo di pubblicazione dell'avviso di avvio della gara sul sito internet dell’amministrazione.
Le stazioni appaltanti che ricorrono alla procedura negoziata con confronto competitivo, in base alla norma derogatoria, hanno possibilità di fruire delle particolari disposizioni relative all'esclusione automatica delle offerte (che è attivabile con almeno cinque offerte), nonché delle norme che consentono di non richiedere la garanzia provvisoria prevista dall'art. 93 del codice dei contratti pubblici.
La scelta della particolare procedura inibisce, tuttavia, la possibilità di utilizzare la cosiddetta inversione procedimentale, ossia l'apertura delle offerte prima della verifica della documentazione amministrativa (ristretta all'aggiudicatario ed a un numero limitato di concorrenti, scelti sulla base di un criterio dichiarato negli atti di gara), in quanto riservata dall'art. 133, co. 8, del Codice alle sole procedure aperte.
Le stazioni appaltanti hanno, quindi, margine, nell'area degli appalti sottosoglia di maggior rilievo, per scegliere la procedura più idonea a sviluppare un efficace confronto con il mercato, individuandola tra i moduli regolati dall'art. 36 del Codice e quelli configurati dalle disposizioni derogatorie (utilizzabili sino al 30 giugno 2023). Dovendo tener conto, comune, anche dell'applicazione del principio di rotazione, sia agli operatori economici affidatari sia a quelli invitati nelle procedure negoziate con confronto competitivo.
Le procedure regolate dall'art. 1 del d.l. Semplificazioni sono rapportate ad un termine procedimentale di quattro mesi dall'avvio della gara (con la lettera di invito) alla determina di aggiudicazione, ma anche quelle attivate in base ai moduli dell'art. 36 del d.lgs. n. 50/2016 devono essere sviluppate nel rispetto del principio di tempestività, sancito dall'art. 30 dello stesso Codice degli Appalti ed espressamente richiamato nella normativa sottosoglia.
