Parere MIT n. 3963/2026: anticipazione del prezzo anche negli affidamenti diretti.
Il servizio di supporto del MIT, con il parere n. 3963/2026 spiega che l’anticipazione del prezzo può essere prevista anche nel caso di servizi tecnici affidati direttamente e, quindi, senza gara.
Con il quesito, la stazione appaltante si sofferma sulla novità, in tema di anticipazione del prezzo, apportata con il co. 1-bis dell’art. 33, dell’all. II.14, dal c.d. decreto infrastrutture (d.l. n. 73/2025).
L’articolo in parola, al co. 1, spiega che le previsioni in tema di anticipazione del prezzo non si applicano “per prestazioni di forniture e di servizi a esecuzione immediata o la cui esecuzione non possa essere, per loro natura, regolata da apposito cronoprogramma o il cui prezzo è calcolato sulla base del reale consumo, nonché i servizi che, per la loro natura, prevedono prestazioni intellettuali o che non necessitano della predisposizione di attrezzature o di materiali”.
Con il nuovo co. 1-bis il Legislatore ha previsto, però, che l’esclusione predetta non operi per i servizi di “ingegneria e architettura, per i quali nei documenti di gara può essere prevista un’anticipazione del prezzo fino al 10 per cento, nei limiti delle disponibilità del quadro economico». L’inciso finale del comma relativo ai «documenti di gara”.
Alla base del quesito posto v’è il dubbio se la predetta disposizione possa applicarsi, anche, in caso di affidamento diretto.
L’applicabilità delle norme, anche nel caso di affidamento diretto, spiega la stazione appaltante istante, dovrebbe ritenersi aderente alla ratio della norma che “oggettivamente, è improntata a fornire immediata liquidità ai professionisti tecnici, a prescindere dalla procedura con la quale siano stati affidati i SIA”.
L’ufficio del MIT condivide l’impostazione della stazione appaltante. In particolare, nel riscontro si spiega che, in assenza di ulteriori prescrizioni, la locuzione “nei documenti di gara” deve essere intesa come riferita alla documentazione della procedura di affidamento e, quindi, anche agli affidamenti diretti, tenuto, altresì, conto che l’art. 125 del d.lgs. n. 36/2023 si riferisce al contratto senza distinguere tra le diverse procure di affidamento.
Il riscontro, evidentemente, è condivisibile, visto che l’art. 125, co. 1, spiega che “sul valore del contratto di appalto è calcolato l’importo dell’anticipazione del prezzo pari al 20 per cento” e che “nei documenti di gara può essere previsto un incremento dell’anticipazione del prezzo fino al 30 per cento”.
Cons. Stato, sez. V, sent. n. 2472/2026: impossibile regolarizzare la polizza fideiussoria non digitale.
L’art. 106, co. 3, del Codice Appalti prevede che la garanzia provvisoria richiesta per la partecipazione alle procedure di gara “deve essere emessa e firmata digitalmente”. Secondo il Consiglio di Stato, l’obbligo di presentare la garanzia in formato nativo digitale, emessa e sottoscritta, quindi, digitalmente, costituisce un requisito sostanziale e non meramente formale dell’offerta. Conseguentemente, la produzione di una polizza in formato analogico, ancorché successivamente convertita o integrata, equivale alla sua mancata presentazione non suscettibile di sanatoria mediante soccorso istruttorio, ove il documento digitalmente valido sia formato in data successiva al termine di presentazione delle offerte.
Secondo il Consiglio di Stato l’indicazione dell’art. 106, co. 3, ha natura cogente e costituisce presupposto di validità della garanzia, con la conseguenza che la presentazione di una garanzia in formato analogico da parte di un operatore economico e la sua trasformazione in documento digitale, a seguito dell’attivazione del soccorso istruttorio, viola la par condicio tra gli operatori economici. Il rimedio del soccorso istruttorio, infatti, consentirebbe all’operatore che non ha osservato l’obbligo imposto dall’art. 163 di beneficiare, rispetto agli altri concorrenti, di un termine più ampio per la formazione di un documento essenziale alla partecipazione.
La controversia riguarda una procedura aperta nell’ambito della quale l’operatore economico risultato aggiudicatario aveva prodotto, a corredo dell’offerta, una polizza fideiussoria non conforme, in quanto non emessa in formato nativo digitale, ma consistente in una copia informatica di documento analogico recante sottoscrizione autografa.
A seguito dell’attivazione del soccorso istruttorio, l’operatore aveva integrato la documentazione mediante produzione di un documento recante sottoscrizione digitale, ma, comunque, derivante da un originario documento analogico e, soprattutto, formato in data successiva alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte.
Il Giudice di primo grado aveva ritenuto che tale modalità di produzione non fosse conforme alla disciplina legale, evidenziando come l’art. 106 imponga non soltanto la sottoscrizione digitale ma, anche, la formazione originaria del documento in ambiente digitale. La polizza prodotta non poteva, dunque, essere considerata valida, né la successiva integrazione poteva sanare la carenza originaria, configurandosi piuttosto come formazione del documento in un momento successivo.
Avverso tale pronuncia l’operatore economico proponeva appello, sostenendo, in particolare, che la normativa non prevederebbe espressamente una sanzione espulsiva per la violazione del requisito formale, che i documenti analogici e digitali sarebbero sostanzialmente equiparabili e che il soccorso istruttorio avrebbe dovuto consentire la regolarizzazione della polizza. Veniva inoltre invocato il principio del favor partecipationis e quello del risultato, al fine di privilegiare una lettura sostanzialistica delle prescrizioni di gara.
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando l’impostazione del Giudice di prime cure e ribadendo la natura vincolante del requisito della digitalizzazione originaria della garanzia fideiussoria.
Il Collegio muove da una interpretazione letterale e sistematica dell’art. 106, co. 3, evidenziando come la disposizione utilizzi un’espressione inequivoca nel prescrivere che la garanzia “deve essere emessa e firmata digitalmente”. Tale formulazione non si limita a richiedere la sottoscrizione digitale, ma implica che l’intero documento debba essere formato ab origine in ambiente digitale, escludendo quindi la validità di documenti analogici successivamente digitalizzati.
La sentenza richiama la relazione illustrativa al Codice Appalti che giustifica l’obbligo di creazione digitale della polizza con l’esigenza di incrementare l’efficienza, la sicurezza e la verificabilità delle garanzie, nonché di ridurre gli oneri amministrativi. In tale contesto, la digitalizzazione non rappresenta un mero formalismo, bensì uno strumento funzionale al corretto svolgimento della procedura e alla tutela dell’interesse pubblico.
Il Collegio afferma, inoltre, che la presentazione di una polizza non nativa digitale equivale, sul piano giuridico, alla mancata presentazione della garanzia. Nel nuovo quadro normativo, la mancanza del requisito digitale incide sull’esistenza stessa del documento rilevante ai fini della partecipazione.
Coerentemente con tale impostazione, il Consiglio di Stato esclude la possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio. Viene richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui tale istituto è utilizzabile solo per sanare carenze formali o irregolarità di documenti già esistenti al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte. Al contrario, esso non può essere impiegato per consentire la formazione ex novo di un documento essenziale in un momento successivo, poiché ciò determinerebbe una violazione della par condicio tra i concorrenti.
Nel caso di specie, la polizza conforme ai requisiti normativi risultava essere stata formata solo successivamente, come dimostrato dalla marcatura temporale del documento digitale prodotto in sede di integrazione. Tale circostanza rendeva evidente che, alla scadenza del termine, l’operatore era privo di una garanzia valida, con conseguente impossibilità di sanare la carenza.
Il Collegio respinge, altresì, le argomentazioni fondate sull’equiparazione tra documento analogico e digitale, osservando implicitamente che, nel settore dei contratti pubblici, il Legislatore ha operato una scelta precisa in favore della digitalizzazione, introducendo requisiti formali che assumono rilevanza sostanziale. In tale contesto, non può trovare applicazione un principio generale di equivalenza, in quanto la normativa speciale impone specifiche modalità di formazione del documento.
Parimenti, viene disatteso il richiamo al favor partecipationis, rilevandosi come tale principio non possa essere invocato per eludere prescrizioni normative chiare e vincolanti, specie quando esse sono poste a tutela della parità di trattamento e della trasparenza. La partecipazione alla gara, infatti, deve avvenire nel rispetto delle regole stabilite, le quali costituiscono espressione di interessi pubblici non derogabili.
La decisione valorizza la spinta alla digitalizzazione delle procedure di gara impressa dal Codice Appalti del 2023, anche se, nel caso specifico, produce una significativa compressione degli spazi applicativi del soccorso istruttorio.
TAR Campania, sez. VIII, sent. n. 2078/2026: il confronto tra preventivi trasforma l’affidamento diretto in una gara.
Il TAR Campania affronta un nuovo caso di assegnazione del contratto come affidamento diretto che, in realtà, prevedeva un confronto tra preventivi e, quindi, una gara vera e propria che, per ciò solo, implica il rispetto di tutte le norme codicistiche.
Nel caso di specie la ricorrente viene esclusa dalla procedura per non aver indicato (scorporati) nell’offerta gli oneri della manodopera e della sicurezza.
Nella censura, in realtà, la ricorrente evidenzia di aver correttamente partecipato all’invito (rivolto a quattro operatori) trasmesso dalla stazione appaltante con caricamento nella piattaforma deputata del “plico digitale che conteneva la documentazione amministrativa, l’offerta economica e l’allegato n. 12, denominato “CCNL, Sicurezza e Manodopera”, recante l’indicazione separata dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza”. Altresì, all’atto della partecipazione, evidenziava alcune difficoltà di caricamento degli atti senza che ottenesse alcun riscontro.
L’ operatore veniva escluso dalla procedura per mancata indicazione – nell’offerta - degli oneri di manodopera.
La stazione appaltante, tra l’altro, respingeva l’istanza di riesame evidenziando che si era in presenza di “affidamento diretto ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 36/2023, nell’ambito del quale il Rup valuta l’offerta e l’affidabilità dell’operatore economico” con conseguente esclusione “in sede di confronto dei preventivi per non avere indicato nell’offerta economica i costi della manodopera. Sanzione, si precisa ancora nella comunicazione, applicabile “anche agli affidamenti diretti” visto che “tale carenza non poteva essere sanata mediante soccorso istruttorio, stante il limite di cui all’art. 101, comma 1, lett. a), del medesimo decreto legislativo”.
Il Giudice, nel riassumere le ragioni di doglianza evidenzia che la procedura si è svolta secondo il criterio dell’affidamento diretto “prevedendosi, tuttavia, l’invito a degli operatori del settore (cfr. la lettera di invito in atti) e un confronto delle offerte sulla base del criterio del minor prezzo”.
Le motivazioni alla base dell’esclusione – la dichiarata assenza dell’indicazione degli oneri della manodopera - spiega il Giudice, viene smentita dal fatto che l’operatore ha comunque allegato gli oneri in parola e, quindi, la documentazione andava considerata nel suo complesso. Secondo, appunto, le regole classiche della gara tradizionale.
In pratica, l’aver sviluppato una procedura (con logiche competitive) non consente alla stazione appaltante di beneficiare delle semplificazioni dell’affidamento diretto.
Il caso esaminato, come emerge da tanta giurisprudenza, sostanzia una applicazione del procedimento semplice dell’affidamento diretto in modo totalmente difforme dalla indicazione degli estensori e dalle stesse disposizioni del Codice Appalti.
L’affidamento diretto, pur se preceduto da interpello, per consentire l’esercizio (e i benefici) di una certa discrezionalità tecnica, non implica nessun confronto tra i preventivi richiesti. In realtà, i preventivi, per evitare una procedimentalizzazione eccessiva, devono essere richiesti in modo asimmetrico, senza indicazione di un termine finale di presentazione uguale per i vari operatori escussi e, soprattutto, ogni preventivo ricevuto deve essere confrontato con le esigenze della stazione appaltante e non confrontati tra di loro.
In particolare, poi, per evitare i rischi della gara, i preventivi devono essere richiesti nell’ambito della fase istruttoria svolta al di “fuori/all’esterno” della Piattaforma di Approvvigionamento Digitale. Il confronto, infatti, sostanzia quella logica competitiva che il legislatore e la giurisprudenza hanno voluto escludere dall’affidamento diretto.
TAR Lazio, sez. IV, sent. n. 5361/2026: la dichiarazione di equivalenza del CCNL va dichiarata in gara.
In materia di contratti pubblici la dichiarazione di equivalenza del CCNL costituisce elemento essenziale dell’offerta economica e deve essere resa in sede di partecipazione alla gara. Di conseguenza, non è consentito all’operatore economico modificare ex post il contratto collettivo indicato in sede di offerta, né sostituire la dichiarazione di equivalenza con un impegno sopravvenuto ad applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante, pena la violazione dei principi di immodificabilità dell’offerta e di par condicio tra i concorrenti.
Al riguardo il TAR Lazio ha chiarito che il contratto collettivo applicato ai rapporti di lavoro concernenti l’appalto – sia esso quello indicato dalla stazione appaltante o quello scelto dal concorrente e accompagnato da dichiarazione di equivalenza – non rappresenta un elemento accessorio o modificabile, ma incide direttamente sulla struttura dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto economico dell’offerta.
Ne deriva che la scelta del CCNL e l’eventuale dichiarazione di equivalenza devono essere definite in modo chiaro e definitivo già in sede di partecipazione alla gara, non potendo essere oggetto di successive rimodulazioni, integrazioni o alternative. Da ciò, discende l’impossibilità di ammettere interventi correttivi successivi alla scadenza del termine di presentazione delle offerte.
La dichiarazione di equivalenza non può trasformarsi in un adempimento flessibile, utilizzabile per correggere ex post le scelte originarie o per introdurre soluzioni alternative a seconda delle esigenze emerse nel corso della procedura. Ammettere una simile flessibilità significherebbe consentire al concorrente di beneficiare di un indebito vantaggio competitivo fondato sull’incertezza o sulla variabilità dei costi del lavoro e gli permetterebbe di rimodulare l’offerta e, eventualmente, adattarla alla propria proposta in funzione delle eventuali contestazioni emerse in sede di verifica, alterando la par condicio tra i partecipanti alla procedura e l’intero equilibrio concorrenziale della gara. L’immodificabilità della dichiarazione originaria risponde, infatti, all’esigenza di garantire che tutte le offerte siano comparabili su basi omogenee e trasparenti.
Su queste basi, la sentenza esclude la legittimità della dichiarazione tardiva con cui l’operatore si impegna ad applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante, sull’assunto che in questo modo il concorrente non si limiterebbe ad un mero adeguamento formale, ma realizzerebbe una vera e propria sostituzione del parametro economico su cui l’offerta era stata costruita.
Tale eventualità risulta, di fatto, preclusa dalla disciplina di cui all’art. 11 del Codice Appalti, che impone una scelta chiara e definitiva già in sede di offerta: o l’operatore aderisce al CCNL indicato dalla stazione appaltante, oppure opta per un diverso contratto, assumendosi l’onere di dimostrarne l’equivalenza.
Posto che il principio dell’equivalenza del contratto collettivo prescelto dal concorrente, rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, esprime l’esigenza di controllo pubblico sulle condizioni di lavoro negli appalti, la sentenza rileva che la condizione minima per ritenere equivalente un regime contrattuale consiste nella omogeneità dei livelli di tutela economica e giuridica.
Ciò posto, il TAR esclude che l’equivalenza possa essere garantita attraverso trattamenti ad personam o correttivi individuali e specifica che il giudizio di omogeneità delle tutele deve essere condotto in termini oggettivi, attraverso la comparazione tra sistemi contrattuali collettivi, e non può essere surrogato da soluzioni parziali o contingenti, come l’introduzione di trattamenti migliorativi individuali o limitati.
L’equivalenza tra le tutele offerte dal concorrente e quelle richieste dalla stazione appaltante, infatti, opera sul piano generale e astratto, con riferimento alla generalità dei lavoratori coinvolti, e non può essere garantita attraverso aggiustamenti puntuali che, pur incidendo su singole voci retributive o normative, non modificano la struttura complessiva del contratto collettivo applicato. Ciò, comporta che la dichiarazione di equivalenza e la successiva valutazione da parte della stazione appaltante devono prendere a riferimento il confronto complessivo tra modelli contrattuali, valutandone l’omogeneità.
Simili valutazioni sono connotate da un elevato margine di discrezionalità tecnica della stazione appaltante, la quale, pertanto, è vincolata a svolgere la verifica di equivalenza, ma dispone di un margine valutativo ampio, sindacabile solo nei limiti della manifesta illogicità o irragionevolezza.
In questa prospettiva, la dichiarazione di equivalenza non può essere intesa come un’autocertificazione sufficiente in sé, idonea a vincolare automaticamente la stazione appaltante. Al contrario, essa costituisce il presupposto di un obbligo istruttorio pieno, che impone all’amministrazione di verificare in concreto la corrispondenza tra i sistemi di tutela assicurati dai diversi contratti collettivi.
Si tratta, pertanto, di una valutazione vincolata quanto all’an, ma discrezionale in relazione al contenuto ed all’esito.