TAR Molise, sez. I, sent. n. 93/2026: niente revisione prezzi prima della sottoscrizione del contratto.
In caso di esecuzione d’urgenza una richiesta di variazione dei prezzi non può essere accolta se non è stipulato il contratto. Diversamente, si ammetterebbe l’accettazione di un’offerta condizionata lesiva della par condicio tra concorrenti che, come tale, è inammissibile. In caso di rifiuto dell’aggiudicatario a stipulare il contratto, pertanto, è legittimo il provvedimento di revoca della stazione appaltante per sopravvenuti motivi di interesse pubblico.
Nel caso di specie, è stata indetta una procedura negoziata avente ad oggetto un intervento di messa in sicurezza del territorio a rischio idrogeologico e successivamente all’aggiudicazione la stazione appaltante ha rappresentato la necessità di disporre la consegna dei lavori in via d’urgenza, onde evitare la perdita del finanziamento statale, invitando l’aggiudicatario a produrre la documentazione necessaria ai fini della sottoscrizione del contratto. Trascorsi infruttuosamente quattro anni dall’aggiudicazione della gara, a causa di una situazione necessitante un’adeguata revisione dei prezzi, la stazione appaltante procedeva alla revoca dell’aggiudicazione. L’aggiudicatario presentava, quindi, ricorso al TAR impugnando il provvedimento di revoca e eccepiva che avrebbe tenuto un comportamento tutt’altro che omissivo, avendo avuto cura di rappresentare, in tutte le interlocuzioni con l’ente, la necessità di ricondurre il contratto ad equità, considerato il notevole lasso di tempo trascorso tra l’aggiudicazione e la richiesta comunale di sottoscrizione del contratto.
Il Collegio, richiamando la giurisprudenza amministrativa, afferma che, in materia di appalti pubblici, le ragioni in grado di supportare la revoca legittima dell’aggiudicazione sono principalmente tre, ovvero: 1) revoca per sopravvenuta non corrispondenza dell’appalto alle esigenze dell’amministrazione; 2) revoca per sopravvenuta indisponibilità delle risorse finanziarie o per sopravvenuta non convenienza economica dell’appalto; 3) revoca per inidoneità della prestazione descritta nella lex specialis a soddisfare le esigenze contrattuali che hanno determinato l’avvio della procedura.
L’art. 21-quinquies della l. n. 241/1990 individua tra le cause che giustificano la revoca “per sopravvenuti motivi di interesse pubblico”, nella quale possono includersi anche comportamenti dell’aggiudicatario che si siano manifestati successivamente all’aggiudicazione definitiva. In quest’ultimo caso, la revoca assume la connotazione di “revoca-sanzione”, poiché la perdita di efficacia del provvedimento è giustificata da condotte scorrette del privato. L’amministrazione, pertanto, non è tenuta a soppesare l’affidamento maturato dal privato sul provvedimento a sé favorevole e tutte le eventuali perdite economiche sono imputabili solo alla condotta dell’operatore economico, escludendo qualsiasi tipo di responsabilità, neppure da atto lecito, in capo alla stazione appaltante che ne giustificherebbe l’erogazione di un indennizzo.
Nel caso di specie, il responsabile del servizio aveva edotto l’aggiudicatario dell’entrata in vigore del d.l. n. 4/2022, inerente alla modifica dei prezzi per gli affidamenti degli appalti pubblici, invitandolo a far conoscere se ricorrevano i presupposti per il mantenimento della convenienza all’esecuzione dell’appalto o, in alternativa, di comunicare in forma scritta la scelta di non stipulare il contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta. L’aggiudicatario aveva richiesto la modifica della bozza di contratto prevedendo la revisione dei prezzi, in linea con quanto disposto dal capitolato speciale d’appalto, ma l’amministrazione ha ricordato che, di regola, non è ammessa la revisione dei prezzi prima della sottoscrizione del contratto e assegnava un nuovo termine per la sottoscrizione del contratto trascorso il quale si sarebbe ritenuta integrata una rinuncia espressa all’esecuzione dei lavori affidati.
Di fatto, comunque, alla luce della ribadita volontà dell’ente di non revisionare i prezzi, la ricorrente ha rappresentato l’impossibilità di sottoscrivere il contratto e ciò ha legittimato l’amministrazione a revocare l’aggiudicazione e a disporre lo scorrimento della graduatoria.
Secondo i Giudici, la stazione appaltante ha agito correttamente: le condizioni economiche della commessa pubblica da affidare non possono essere modificate prima della stipula del contratto ma solo dopo e ricorrendovi i relativi presupposti. Diversamente, si dovrebbero ammettere alle gare persino le offerte condizionate che sono inammissibili in quanto le regole che informano i contratti pubblici esigono, a tutela della par condicio e la certezza dei rapporti giuridici, la perfetta conformità tra il regolamento predisposto dalla stazione appaltante e l’offerta presentata dal candidato.
Le mutate condizioni del mercato che rendono non remunerativa l’offerta possono legittimare un ritiro dell’operatore economico o la non accettazione della stipula, ma non certo vantare la pretesa ad ottenere la commessa a prezzi differenti. La rinegoziazione agognata dal ricorrente prima della sottoscrizione del contratto si sarebbe tradotta in una pretesa di stipulare un contratto diverso da quello scaturito dalla procedura selettiva, configurandosi in una richiesta di mutamento del regolamento contrattuale come tale inammissibile.
Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 2158/2026: il download delle offerte non viola la segretezza.
Il Consiglio di Stato ha chiarito che nelle procedure di affidamento svolte con modalità telematiche, il mero download delle offerte tecniche da parte dei componenti della commissione giudicatrice sui propri dispositivi non è, di per sé, idoneo a dimostrare la violazione dei principi di segretezza, riservatezza e genuinità delle operazioni valutative, in assenza di specifiche allegazioni e di concreti elementi indiziari circa l’avvenuta alterazione dei documenti o la loro indebita divulgazione.
L’invalidità della procedura non può essere fondata sulla sola astratta possibilità di circolazione dei file al di fuori della piattaforma digitale, occorrendo, invece, la dimostrazione di un’effettiva compromissione degli interessi protetti. Secondo il Giudice amministrativo, inoltre, l’esame individuale delle offerte tecniche, funzionale al metodo del confronto a coppie, non contrasta con il principio di collegialità, purché l’attività sia ricondotta entro le regole della lex specialis e adeguatamente verbalizzata, senza che emergano elementi concreti di deviazione o interferenza esterne alla commissione giudicatrice.
La vicenda riguarda una procedura aperta indetta per l’affidamento di un servizio da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, mediante l’impiego di una piattaforma telematica. All’esito delle operazioni di gara, un operatore economico, classificatosi in posizione non utile ai fini dell’aggiudicazione, impugnava gli atti della procedura, deducendo, tra gli altri motivi, la violazione dei principi di segretezza e collegialità delle operazioni della commissione giudicatrice.
La censura si fondava, in particolare, sulla circostanza che i commissari avrebbero eseguito il download delle offerte tecniche sui propri dispositivi, esaminandole individualmente al di fuori delle sedute collegiali, per poi formalizzare i punteggi nelle successive riunioni. Secondo la prospettazione del ricorrente, tale modus operandi avrebbe determinato una duplice violazione: da un lato, la compromissione della collegialità, intesa come svolgimento unitario e contestuale dell’attività valutativa; dall’altro, il rischio di lesione della segretezza delle offerte, in ragione della possibilità che i file potessero circolare al di fuori della piattaforma, con potenziali interferenze esterne.
Il giudice di primo grado ha ritenuto infondata tale doglianza, evidenziando l’assenza di elementi concreti idonei a dimostrare una effettiva violazione dei principi invocati. La questione è stata, quindi, riproposta in appello, dove è stata ulteriormente sviluppata l’argomentazione secondo cui le violazioni dedotte avrebbero natura di illecito di pericolo, tale da non richiedere la prova di un pregiudizio concreto, essendo sufficiente la mera esposizione a rischio della regolarità della procedura.
Il Consiglio di Stato respinge il motivo di appello, articolando la propria motivazione lungo due direttrici fondamentali: il difetto di allegazione e prova e l’insussistenza, in concreto, della violazione denunciata.
Sotto il primo profilo, viene chiarito che grava sulla parte ricorrente l’onere di allegare specifiche circostanze fattuali idonee a rendere plausibile la dedotta illegittimità. Non è, pertanto, sufficiente una prospettazione meramente ipotetica o astratta del vizio, occorrendo un principio di prova che consenta al Giudice di attivare i propri poteri istruttori. Nel caso di specie, tale soglia minima non risulta superata, essendosi la censura risolta nella mera evocazione di un rischio potenziale, privo di riscontri concreti.
Sotto il secondo profilo, il Collegio affronta nel merito la questione della compatibilità tra il download delle offerte tecniche e i principi di segretezza e collegialità. La motivazione si sviluppa attraverso la ricostruzione del quadro normativo e dei principi giurisprudenziali rilevanti.
In primo luogo, viene richiamata la disciplina del Codice Appalti, che ammette modalità telematiche idonee a garantire la riservatezza delle comunicazioni. In tale contesto, la digitalizzazione delle procedure assume una funzione di rafforzamento delle garanzie di tracciabilità e integrità dei dati, rendendo verificabili le operazioni compiute e riducendo il rischio di manipolazioni.
In secondo luogo, il Consiglio distingue correttamente tra il principio di segretezza delle offerte, funzionale alla tutela della par condicio nella fase antecedente all’apertura e la riservatezza delle operazioni valutative, finalizzata ad assicurare la serenità di giudizio della commissione. Tale distinzione consente di circoscrivere l’ambito di operatività delle garanzie invocate e di evitare indebite sovrapposizioni concettuali.
Alla luce di tali premesse, il Collegio afferma che il download dei file non integra, di per sé, una violazione della segretezza, in assenza di elementi che dimostrino alterazioni, divulgazioni indebite o interferenze esterne. La mera possibilità astratta che i documenti possano circolare al di fuori della commissione giudicatrice non è sufficiente a fondare l’invalidità della procedura, poiché una simile impostazione condurrebbe ad un’irragionevole estensione delle cause di illegittimità, sganciata da qualsiasi riscontro fattuale.
Parimenti, viene esclusa la violazione del principio di collegialità. Il Consiglio evidenzia che il metodo del confronto a coppie presuppone, per sua natura, l’espressione di valutazioni individuali da parte dei singoli commissari. In tale prospettiva, l’esame individuale delle offerte costituisce un momento fisiologico del procedimento valutativo, che non contrasta con la collegialità, purché la sintesi decisionale avvenga nelle sedi formali e nel rispetto delle regole procedimentali.
La decisione valorizza, inoltre, l’assenza di un espresso divieto, nella lex specialis, di esame individuale dei documenti al di fuori delle sedute collegiali, nonché la circostanza che le operazioni essenziali siano state adeguatamente verbalizzate. In difetto di elementi che attestino deviazioni dal corretto iter procedimentale, non può ritenersi compromessa la legittimità dell’operato della commissione.
Cons. Stato, sez. III, sent. n. 2228/2026: atti propedeutici alla firma del contratto.
Il RUP deve sempre giungere ad un provvedimento conclusivo della procedura e, quindi, per poter stipulare il contratto, deve formalizzare l’aggiudicazione previa verifica dei requisiti.
La sentenza del Consiglio di Stato affronta la questione della legittimità della c.d. “aggiudicazione implicita” (affermata dal Giudice di prime cure) e del successivo, stipulato, contratto non preceduto da un provvedimento formale di aggiudicazione.
Nel dettaglio, il ricorrente – nel contestare la sentenza di primo grado (TAR Puglia, sez. III, sent. n. 1251/2025) -, evidenzia che il contratto è stato stipulato dalla stazione appaltante “in conformità alla proposta della commissione” di gara. Circostanza, prosegue la doglianza, che “oltre ad invertire il rapporto di presupposizione che lega l’aggiudicazione al contratto (essendo la prima il presupposto del secondo), omette di considerare che l’aggiudicazione non è un atto meramente riproduttivo o automatico rispetto alla proposta della commissione”.
La sottolineatura, si anticipa, è stata considerata meritevole di considerazione (anche se il ricorso è stato dichiarato improcedibile visto che, comunque, non c’è stato danno), perché oggettivamente insiste una importante differenza tra il “verbale” della commissione di gara (o del seggio di gara nel caso di appalto al ribasso) che costituisce solo una proposta “atecnica” e non compiuta di assegnazione dell’appalto ed il provvedimento di aggiudicazione vero e proprio.
Su questo verbale di aggiudicazione, infatti, il RUP, anche attraverso delega dell’attività istruttoria ai suoi collaboratori, svolge i vari controlli di regolarità tecnica, di rispetto dell’interesse pubblico, previa verifica dell’anomalia e, quindi, la verifica anche dei requisiti del potenziale aggiudicatario definitivo. Solo dopo questa attività istruttoria andrà a predisporre la proposta decisione/determinazione di aggiudicazione.
Nel ricorso il ricorrente spiega che “da un lato, la commissione giudicatrice è un organo tecnico che valuta le offerte sotto il profilo qualitativo ed economico, mentre l’organo competente […] a disporre l’aggiudicazione è il soggetto che assume la responsabilità amministrativa della scelta, verifica la regolarità dell’intero procedimento, accerta il possesso dei requisiti dichiarati, verifica l’assenza di cause di esclusione sopravvenute o non rilevate, con l’ausilio del Rup”.
Il Giudice d’appello, come anticipato, non condivide la ricostruzione del primo Giudice sulla c.d. aggiudicazione implicita, visto che, in realtà, lo stesso contratto “costituisce espressione dell’autonomia negoziale della P.A., ovvero di una capacità di agire ontologicamente diversa da quella, di matrice pubblicistica, di cui è espressione il provvedimento di aggiudicazione, quale atto conclusivo del procedimento di evidenza pubblica”.
Nondimeno, si legge in sentenza, le censure sono comunque inammissibili oltre che improcedibili. Seppur vero che il corretto modus operandi per giungere al contratto – che implica l’adozione di un espresso provvedimento di aggiudicazione –, è stato “tradito/violato”, nel caso in esame, è altresì vero, che “le prerogative di parte ricorrente non sono de facto state lese e, difatti, ha potuto impugnare, muovendo le censure”.
In pratica, la pur vera (ma esclusiva) violazione formale - il fatto di non aver adottato il provvedimento di aggiudicazione ed essere giunti direttamente a contratto sulla base del verbale della commissione di gara -, non ha determinato alcun “effettivo pregiudizio per la parte ricorrente, tale da riflettersi sulla rinnovazione dell’attività amministrativa censurata conseguente all’eventuale sentenza di annullamento ed orientarne gli esiti finali in una direzione per essa sostanzialmente satisfattiva”.
È interessante, pertanto, anche sotto il profilo pratico, la precisazione secondo cui l’adozione del provvedimento di aggiudicazione, previsto dall’art. 17, co. 5, del Codice Appalti, risulta “essenzialmente funzionale alla verifica del possesso dei requisiti dichiarati in capo al concorrente destinatario della relativa proposta”. È su questo aspetto che si sarebbe dovuto concentrare il rilievo e, in particolare, l’esito negativo sulla verifica dei requisiti.
In pratica, se i requisiti sono comunque posseduti è chiaro che “nessun concreto effetto vantaggioso [il ricorrente] otterrebbe dall’annullamento” degli atti della stazione appaltante.
Stessa conclusione, evidentemente, anche in relazione alla prospettiva risarcitoria “dal momento che il risarcimento per equivalente presuppone che sia stata lesa una concreta chance di aggiudicazione dell’appalto di cui la ricorrente fosse titolare, la quale a sua volta presuppone che, in sede di rinnovazione procedimentale conseguente alla eventuale sentenza di annullamento, l’esito della gara non coinciderebbe necessariamente con quello originario”.