TAR Calabria, sez. I, sent. n. 1669/2025: resta in gara il concorrente indotto in errore dai moduli della stazione appaltante.
Non può essere escluso dalla gara il concorrente che abbia indicato il valore economico della propria offerta in sede di offerta tecnica, qualora lo stesso abbia utilizzato un modulo messo a disposizione della stazione appaltante che conteneva questa indicazione.
Si è espresso in questo senso il Tar Calabria, intervenendo su una questione specifica relativa allo svolgimento delle procedure di gara, ma che involge, anche, la corretta applicazione di alcuni principi generali che governano le stesse alla luce dei contenuti di tali principi, come definiti dagli articoli di apertura del d.lgs. n. 36/2023.
Nel caso di specie, un ente appaltante aveva bandito una gara da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Successivamente alla formazione della graduatoria, il concorrente primo classificato veniva escluso dalla gara. All’origine del provvedimento di esclusione la circostanza che tale concorrente avrebbe inserito all’interno della busta contenente l’offerta tecnica il valore economico della sua prestazione, in questo modo violando il principio di separazione tra offerta tecnica e offerta economica, pacificamente riconosciuto ed esplicitamente richiamato nel disciplinare di gara.
Il provvedimento di esclusione veniva impugnato dal concorrente davanti al giudice amministrativo.
Nel ricorso veniva ricostruita l’intera vicenda, e veniva evidenziato che, secondo le indicazioni contenute nella documentazione di gara, dovevano essere caricati sulla piattaforma telematica due distinti file: il primo denominato “Offerta tecnica” e il secondo “Relazione tecnica”, che conteneva il progetto tecnico in senso proprio proposto dal concorrente per l’esecuzione del servizio.
Il primo file (offerta tecnica) era accompagnato da alcuni moduli predisposti dalla stazione appaltante che i concorrenti dovevano compilare e, tra questi, ve n’era uno in particolare che prevedeva l’inserimento a sistema del “valore offerto”.
In ottemperanza a questa previsione, il ricorrente – e molti altri concorrenti che avevano partecipato alla procedura di gara - ha ritenuto di non potersi esimere dall’indicare il “valore offerto”. Ciò, anche tenuto conto del fatto che il file che lo conteneva (offerta tecnica) era separato dall’altro file (relazione tecnica) che conteneva il progetto tecnico vero e proprio. Di conseguenza il valore indicato nell’offerta tecnica non era conosciuto dalla Commissione giudicatrice al momento della valutazione del progetto tecnico.
Nello specifico, la Commissione giudicatrice ha proceduto all’attribuzione dei punteggi di natura qualitativa esaminando esclusivamente il file relazione tecnica, che conteneva il progetto in senso proprio con tutti gli elementi necessari a tal fine, senza, quindi, avere conoscenza del valore economico inserito nel secondo file (offerta tecnica).
Alla luce dell’insieme delle circostanze indicate, il ricorrente concludeva nel senso dell’illegittimità del provvedimento di esclusione adottato nei suoi confronti in ragione di due distinti motivi.
In primo luogo, in considerazione del fatto che il modulo che prevedeva l’inserimento nel file “Offerta tecnica” del “valore offerto” era stato predisposto dalla stazione appaltante e la sua integrale compilazione costituiva condizione per la partecipazione alla gara. Con la conseguenza che non si poteva imputare al concorrente alcuna responsabilità o negligenza, essendosi lo stesso semplicemente uniformato a una chiara volontà dell’ente appaltante cristallizzata nella documentazione di gara.
In ogni caso, le concrete modalità di svolgimento della gara e di utilizzo della piattaforma telematica rendevano evidente come non vi fosse stata alcuna possibilità di commistione tra offerta tecnica e offerta economica, posto che gli elementi relativi al “valore economico” sono stati resi noti solo al termine di tutte le operazioni di valutazione qualitativa dell’offerta tecnica operate dalla commissione giudicatrice.
Il Giudice amministrativo ha accolto il ricorso.
Nel fondare la sua decisione ha ricordato, anzitutto, il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui non può essere sanzionato un concorrente che nell’ambito di una procedura abbia reso una dichiarazione conforme a quanto richiesto dalla documentazione di gara. Ciò, in aderenza al principio altrettanto pacifico secondo cui il fatto che il concorrente abbia puntualmente rispettato tutte le indicazioni fornite dalla stazione appaltante nella modulistica messa a disposizione degli operatori costituisce un’esimente rispetto a eventuali errori contenuti nella stessa, anche nel caso in cui tale modulistica contenga delle previsioni contrarie alle norme, in quanto l’oggettiva incertezza generata dalla stazione appaltante non può tradursi in una penalizzazione del concorrente che abbia puntualmente aderito alle indicazione della stessa. In questi casi deve, infatti, prevalere il principio del favor partecipationis, da interpretare anche alla luce dell’altro principio di tutela dell’affidamento.
Questi due principi, combinati tra loro, sono prevalenti anche rispetto al principio della par condicio, che potrebbe essere astrattamente invocato per escludere il concorrente che, a differenza di altri, abbia formulato un’offerta non conforme ai canoni di legge.
Infatti, prevale comunque l’esigenza di garantire la massima espansione alla tutela dell’affidamento dei concorrenti, non potendosi addebitare agli stessi un comportamento non pienamente aderente ai canoni di corretto svolgimento della procedura di gara, nell’ipotesi in cui tale comportamento sia stato provocato da una negligenza della stazione appaltante che, nella predisposizione della documentazione di gara, abbia allegato una modulistica dai contenuti ambigui – quando non addirittura contraria alla legge - e tali da indure in errore i concorrenti stessi.
Sulla base di questi orientamenti giurisprudenziali, il TAR Calabria giunge alla conclusione che, nel caso di specie, si è verificata proprio un’ipotesi di incolpevole affidamento del concorrente. Quest’ultimo, infatti, si è puntualmente attenuto nella presentazione dell’offerta alle previsioni della disciplina di gara e, in particolare, nella compilazione dei due file relativi all’offerta tecnica secondo la modulistica messa a disposizione della stazione appaltante.
Né può essere accolta l’obiezione mossa da quest’ultima secondo cui tale modulistica è stata in realtà predisposta dal gestore della piattaforma telematica, posto che nel momento in cui la stazione appaltante si è determinata a utilizzare tale piattaforma ne ha fatto propri i contenuti, assumendo le relative responsabilità.
Quanto all’altro motivo di censura sollevato dal ricorrente, il TAR Calabria richiama, anche in questo caso, la giurisprudenza più recente in tema di necessaria separazione tra offerta tecnica e offerta economica. Tale giurisprudenza ha evidenziato che il divieto di commistione va valutato in concreto e non in astratto e sulla base di un esercizio della discrezionalità tecnica ispirato a criteri di proporzionalità e ragionevolezza. Di conseguenza, la presenza di elementi economici nell’offerta tecnica deve considerarsi una violazione di tale divieto solo qualora gli stessi siano tali da consentire di ricostruire in via anticipata il contenuto dell’offerta economica nella sua interezza o quanto meno nelle sue componenti più significative.
Nel caso di specie non ricorre questa condizione, posto che la commissione giudicatrice ha operato le sue valutazioni sull’offerta tecnica senza avere preventiva conoscenza del dato economico contenuto in un file separato.
La pronuncia del TAR Calabria affronta una questione specifica di una tematica di carattere generale, che attiene alla delimitazione, non sempre agevole, dei confini reciproci tra responsabilità della stazione appaltante e responsabilità dei concorrenti in sede di svolgimento delle procedure di gara.
Da un lato, la stazione appaltante ha l’onere di predisporre la documentazione di gara in piena aderenza alla normativa di riferimento e riservando particolare attenzione alla necessità di evitare clausole ambigue, che si prestano a differenti interpretazioni. In questo quadro, sia in sede di documentazione di gara che in fase di applicazione della stessa, deve rispettare i principi di par condicio, trasparenza e concorrenzialità.
Dall’altro lato, gli operatori economici che partecipano alla gara devono ispirare la loro condotta al principio di autoresponsabilità. Tale principio assume peraltro una connotazione del tutto peculiare nella materia dei contratti pubblici, in quanto si caratterizza per la diligenza particolarmente qualificata che viene richiesta ai concorrenti, in quanto operatori professionali.
I due ambiti di responsabilità nei termini sinteticamente riassunti derivano da una prassi e da orientamenti giurisprudenziali che si sono andati consolidando nel tempo. Gli stessi vanno oggi valutati anche alla luce dei principi generali sanciti negli articoli di apertura del d.lgs. n. 36/2023 e secondo gli specifici contenuti della relativa disciplina.
In primo luogo, assume rilievo fondamentale il principio del risultato nei termini indicati dall’art. 1. Ciò, implica che le clausole contenute nella documentazione di gara devono essere interpretate avendo come criterio prioritario di riferimento il raggiungimento del più efficace risultato in termini sostanziali. Il che non significa ignorare o addirittura violare le regole della gara, quanto interpretarle alla luce del principio del risultato. E quindi privilegiare l‘interpretazione più funzionale al perseguimento del risultato sostanziale, piuttosto che ancorarsi a meri formalismi privi di rilievo significativo.
Un ruolo fondamentale assumono anche il principio della fiducia e quello di buona fede e tutela dell’affidamento.
Il principio della fiducia, sancito dall’art. 2, valorizza l’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici. Questo contenuto va letto in stretto coordinamento con il principio sancito dall’art. 5, secondo cui nelle procedure di gara le stazioni appaltanti e gli operatori economici devono ispirare il loro comportamento reciproco ai principi di buona fede e di tutela dell’affidamento. In particolare, sotto quest’ultimo profilo, lo stesso art. 5 sottolinea come nell’ambito del procedimento di gara, anche prima dell’aggiudicazione, sussista un affidamento dell’operatore economico sul legittimo esercizio del potere e sulla conformità del comportamento amministrativo al principio di buona fede.
Dal quadro complessivo sinteticamente riassunto emerge come, se è vero che anche i concorrenti sono tenuti ad adottare in fase di gara un comportamento ispirato a correttezza e buona fede, è sulle stazioni appaltanti che gravano gli oneri più significativi. In particolare, assume valore dirimente l’affidamento quale elemento di tutela dei concorrenti, cosicché tutte le decisioni che la stazione appaltante è tenuta ad adottare nello svolgimento della procedura non possono in alcun modo ledere il legittimo affidamento dei concorrenti a tutela della loro posizione.
TAR Puglia, sez. I, sent. n. 1088/2025: niente esclusione per l’offerta che supera il limite di pagine indicato nel bando.
Non esiste alcuna norma del Codice dei Contratti, o altra disposizione legislativa, che impone che una relazione tecnica, da allegare all’offerta, abbia un limite massimo di pagine. Di conseguenza, al verificarsi del superamento dei limiti dimensionali previsti dalla lex specialis, non si potrà escludere l’offerta, in quanto ciò determinerebbe la violazione dei principi di accesso al mercato, di tassatività delle cause di esclusione e del favor partecipationis. Perciò, l’altro concorrente, che si riterrà leso, dovrà provare che la violazione, ovvero il superamento delle pagine previste dalla lex specialis, si traduce “effettivamente” e “specificatamente” in un indebito vantaggio di un concorrente a danno dell’altro. Questo è quanto enunciato con sentenza del TAR Puglia.
Nel caso specifico è stata indetta una procedura aperta da aggiudicarsi con l’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità prezzo. All’esito della gara, un operatore economico presentava ricorso al TAR eccependo, tra l’altro, che l’aggiudicataria avrebbe violato i limiti dimensionali dell’offerta tecnica richiesti dal disciplinare. In particolare, la relazione tecnica generale doveva avere un totale di cartelle non superiore a n. 5 pagine fronte e retro (esclusa la copertina ed eventuale sommario) in formato A4 e di eventuali allegati grafici. La relazione tecnica dell’aggiudicataria era composta, invece, da 19 facciate (diciassette se si escludono copertina e sommario) e, quindi, di nove pagine fronte e retro. Inoltre, superando il limite imposto dal disciplinare di gara, l’aggiudicataria avrebbe indicato ulteriori sub-criteri non contemplati dalla lex specialis e, pertanto, secondo il ricorrente, la sua offerta avrebbe dovuto essere esclusa, avendo avuto un vantaggio ingiusto dal relativo giudizio, in violazione del principio della par condicio tra i concorrenti.
Secondo il Giudice, il motivo è infondato.
A lume della costante giurisprudenza, la prescrizione sul numero massimo di pagine della relazione tecnica allegata all’offerta deve essere interpretata cum grano salis e il suo superamento non può comportare l’esclusione dalla gara in quanto violerebbe il principio di tassatività delle cause di esclusione.
Il principio di ragionevolezza impone che nella valutazione dell’offerta dimensionalmente eccedentaria, la commissione espunga le parti di minore rilevanza senza dover procedere all’esclusione dei contenuti della parte conclusiva dell’offerta. A tal riguardo, il limite dimensionale ha la finalità di garantire la speditezza della procedura valutativa, con la conseguenza che ogni determinazione al riguardo è rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione, che deve agire senza violare il principio della par condicio (Cons. Stato, sez. V, n. 765/2025; TAR Lombardi, sez. I, n. 721/2025). Il Giudice rileva che non esiste alcuna norma del Codice o di altra fonte legislativa che prescriva uno specifico limite dimensionale per la redazione dell’offerta tecnica, come pure non esiste alcuna norma che attribuisce alla stazione appaltante un tale potere. Pertanto, l’esclusione dell’offerta, “indipendentemente dai suoi contenuti”, che superi solo il limite dimensionale previsto dalla lex specialis viola il principio di tassatività delle cause di esclusione e dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost. (TAR Lazio, sez. II, n.12303/2024; Cons. Stato, sez. III, n. 4371/2021; Cons. Stato, sez. III, n. 7967/2020).
Nel nuovo Codice, rispetto al d.lgs. n. 50/2016, la previsione del principio di accesso al mercato di cui all’art. 3 determina un rafforzamento del principio di tassatività delle cause di esclusione e le sue deroghe devono essere interpretate restrittivamente. L’applicazione del principio del favor partecipationis impone che deve privilegiarsi l’interpretazione che consenta la partecipazione ad una gara anziché il suo impedimento. Di conseguenza, al verificarsi del superamento dei limiti dimensionali dell’offerta previsti dalla lex specialis, l’altro concorrente dovrà provare che la violazione si traduca “effettivamente” e “specificatamente” in un indebito vantaggio di un concorrente a danno dell’altro.
Nel caso in esame, non era prevista espressamente nella lex specialis una clausola escludente in caso di violazione dei limiti dimensionali, pertanto la Commissione, nell’ambito della sua discrezionalità tecnica, aveva il potere di verificare se la proposta esaminata fosse inutilmente sovrabbondante in violazione del divieto di aggravamento del procedimento tale da determinare un punteggio minore o, invece, se la lunghezza dell’esposizione fosse funzionale a illustrare adeguatamente le caratteristiche della propria offerta.
Il ricorrente, inoltre, non ha dimostrato l’effettivo, specifico e indebito vantaggio competitivo in concreto riportato dall’aggiudicataria tramite il superamento dei limiti dimensionali. Quindi il motivo non può essere accolto.
Cons. Stato, sez. V, sent. n. 8167/2025: valutazione dell’offerta con punteggio numerico solo con criteri chiari e trasparenti.
In materia di contratti pubblici, aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il punteggio numerico attribuito ai singoli elementi dell’offerta tecnica può costituire motivazione autosufficiente dell’apprezzamento espresso, purché la legge di gara delinei un apparato di criteri, sub-criteri e relativi punteggi sufficientemente chiaro, analitico e articolato, tale da far comprendere il percorso logico-argomentativo seguito dalla commissione e da delimitare l’ambito della discrezionalità entro un minimo e un massimo prestabiliti.
In assenza di tale apparato, l’attribuzione dei punteggi deve essere integrata da un’ulteriore motivazione esplicativa, anche sintetica, purché idonea a rendere comprensibili le ragioni del giudizio comparativo e a consentire il controllo sulla logicità e congruità dell’operato valutativo. Diversamente, il semplice punteggio numerico, privo di cornice metodologica chiara, non è sufficiente a fondare una corretta valutazione dell’offerta e contrasta con i principi di trasparenza e parità di trattamento predicati dall’art. 108 del Codice dei Contratti.
La controversia trae origine dalla procedura aperta indetta da una CUC. L’operatore economico secondo classificato impugnava la determinazione dirigenziale di aggiudicazione, deducendo, per quanto d’interesse in questa sede, la violazione dei principi di trasparenza e parità di trattamento, per avere la commissione espresso la valutazione dell’offerta tecnica mediante meri punteggi numerici, in assenza di motivazione e a fronte di criteri di valutazione eccessivamente generici, privi di sub-criteri o pesature interne, in violazione dell’art. 108 del Codice.
Il TAR accoglieva il ricorso, ritenendo che i criteri di valutazione previsti dal disciplinare fossero troppo generici e che la commissione giudicatrice avesse esercitato la propria discrezionalità in modo non trasparente e privo di adeguata motivazione.
L’Amministrazione proponeva appello, lamentando, sul punto qui d’interesse, la violazione del principio di insindacabilità del merito tecnico delle valutazioni e l’erroneità della qualificazione come generici dei criteri esposti nel disciplinare che, a suo dire, sarebbero invece sufficientemente analitici e supportati da una metodologia di calcolo del punteggio.
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando integralmente la decisione del Giudice di primo grado.
Il Consiglio ribadisce il principio secondo cui la valutazione delle offerte tecniche costituisce esercizio di discrezionalità tecnica non sostituibile dal giudice, salvo i casi di manifesta illogicità, errore di fatto o travisamento dei presupposti. Tuttavia, quando la lex specialis difetti di criteri sufficientemente precisi e il giudizio si limiti all’attribuzione di un numero, il sindacato non verte sul merito tecnico, bensì sulla ragionevolezza e comprensibilità dell’operato amministrativo, cioè su un vizio di difetto di motivazione.
In altri termini, il giudice non invade il merito tecnico della valutazione, ma ne censura la forma apparente, quando la motivazione è così lacunosa da impedire qualsiasi controllo logico o comparativo.
Il punto centrale della decisione è la conferma del principio secondo cui la valutazione espressa in termini di punteggio numerico può assolvere alla funzione motivazionale solo se fondata su criteri e sub-criteri sufficientemente dettagliati. Richiamando, sul punto, precedenti decisioni (Cons. Stato, sez. V, n. 1097/2019; sez. III, n. 6618/2020), il Collegio afferma che l’autosufficienza del punteggio numerico presuppone un apparato valutativo chiaro, analitico e articolato, idoneo a contenere la discrezionalità della commissione entro margini definiti che consentano il controllo ex post della logicità e della congruità delle scelte.
Nel caso concreto, i cinque criteri discrezionali fissati dal disciplinare sono stati qualificati come eccessivamente generici e privi di sub-criteri ponderali.
Ne deriva che la valutazione della commissione, consistente nell’attribuzione di 80 punti all’aggiudicataria e di circa 51–52 punti alle altre concorrenti, risulta non comprensibile. La commissione avrebbe dovuto esplicitare le ragioni del giudizio, anche in forma sintetica, così da rendere intelligibile la notevole divergenza tra i punteggi assegnati.
L’art. 108 del Codice, nel disciplinare i criteri di aggiudicazione, impone che le stazioni appaltanti predeterminino criteri e sub-criteri “idonei a consentire una valutazione comparativa trasparente e verificabile”. Tale disposizione esprime un principio di buona amministrazione coerente con i principi europei di concorrenza e parità di trattamento.
In questa prospettiva, la motivazione numerica può assolvere la sua funzione solo quando il giudizio numerico si inscrive in una griglia valutativa oggettiva, che renda intelligibile il significato del numero. Diversamente, il mero punteggio numerico non consente di comprendere perché un’offerta sia stata ritenuta superiore a un’altra.
Il punteggio numerico, se espresso entro un quadro di criteri predeterminati, rappresenta il momento di sintesi tecnica del giudizio comparativo, e come tale non richiede ulteriori spiegazioni. Tuttavia, quando i criteri non consentono di comprendere l’itinerario logico, il voto numerico non può essere ritenuto motivazione sufficiente.
La giurisprudenza amministrativa, ormai consolidata, individua tre condizioni per ritenere autosufficiente il punteggio numerico:
la presenza di criteri e sub-criteri chiari e dettagliati, con indicazione dei relativi pesi o coefficienti;
la proporzionalità tra il punteggio attribuito e la scala di valori prevista;
la possibilità di controllo esterno sulla logicità del giudizio.
Quando tali condizioni mancano, la commissione deve fornire una motivazione integrativa, anche sintetica, idonea a spiegare le differenti valutazioni. La sentenza del Consiglio di Stato ribadisce che, in assenza di sub-criteri, l’omessa motivazione integra un vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
Dal punto di vista operativo, la decisione impone alle stazioni appaltanti un onere di precisione nella redazione dei disciplinari di gara. I criteri devono essere formulati in modo da limitare la discrezionalità della commissione giudicatrice, assicurando coerenza e confrontabilità tra le offerte. Soprattutto nei servizi a contenuto standardizzato, la mancanza di sub-criteri rischia di compromettere la trasparenza dell’intera procedura. È pertanto consigliabile prevedere griglie di valutazione dettagliate, anche qualitative (es. livello di personalizzazione del servizio, formazione del personale, strumenti di monitoraggio), con corrispondenti scale di punteggio.